metropolis m

Als het goed gaat, is toezicht een subtiele aanwezige: een krachtenspel dat organisaties stilletjes in goede banen leidt. Maar bij Nederlandse musea en podia komen toezichtkwesties de afgelopen jaren regelmatig ongewild op de voorgrond. Denk aan de rommelige ontslagen van directeurs bij Museum de Fundatie, ITA en het Nederlands Fotomuseum. Oud Boijmans-directeur Sjarel Ex en strategisch management adviseur Jaap van Manen besloten op eigen initiatief onderzoek te doen naar de structurele problemen die aan incidenten als deze ten grondslag liggen. Op 16 januari presenteerden zij in de Amsterdamse Nieuwe Kerk aan een volle zaal het resultaat: het rapport De onraad van toezicht.1

Een week later spreek ik Ex in het café van het Allard Pierson Museum. Als ik hem vraag naar zijn bevindingen, verzucht Ex: ‘Het is erger dan ik dacht.’ Volgens de ervaren bestuurder hebben de huidige problemen diepe wortels in het raad-van-toezichtmodel, dat in de jaren negentig werd gekopieerd uit het beursgenoteerde bedrijfsleven en één op één werd toegepast op de veel kleinere culturele organisaties. In dit model staat een instellingsdirectie onder gezag van een vijf- tot zevenkoppige raad van toezicht, vaak afkomstig uit het bedrijfsleven, de politiek, of met een juridische achtergrond. Inmiddels werken 639 Nederlandse musea en podia met een RvT. Tel daar kleinere kunstinstellingen bij op en de teller gaat richting de 1000. Onverstandig, vindt Ex: ‘Terwijl iedereen verwacht dat culturele instellingen verrassende dingen doen, zijn ze onder zwaar toezicht komen te staan van meestal defensieve, risicomijdende raden, met zware administratieve lasten en een afrekencultuur.’

Wat was de aanleiding voor jullie onderzoek?

‘In mijn 35 jaar als directeur bij het Centraal Museum en Museum Boijmans Van Beuningen heb ik gemerkt dat de werkomgeving stimulerend, maar ook drukkend en bepalend is. Een krachtenveld van mecenaat, subsidiënten, politiek, publiek en collega’s beïnvloedt je manier van werken. En dat loopt vaak via de Raad van Toezicht. Denk bijvoorbeeld aan een wethouder of politicus die een ideetje heeft en dan niet met de directeur belt, maar direct met de voorzitter van de RvT. Als directeur kun je zo worden weggespeeld.’

Wat is in de praktijk het belangrijkste knelpunt?

‘Dat mensen niet rolvast zijn. Vaak nemen toezichthouders de rol van de directeur over, terwijl de leiding bij de directie hoort te liggen. Het helpt ook niet dat artistiek leiders of directeuren vaak denken dat zulke inmenging vanzelf overwaait. Bovendien zie je dat directies met een goed functionerende RvT de problemen onderschatten. Ze denken bij de problemen rondom het toezicht van andere instellingen al snel: “Mij overkomt zoiets niet.” Maar het gaat regelmatig mis. Op basis van ons onderzoek schatten we dat het toezicht elk jaar in 5% van de organisaties ontspoort. Het is pijnlijk dat er zoveel wordt weggekeken en niet wordt bijgeleerd. Zo is het een kwestie van tijd of je komt de problemen zelf tegen.’

Laten we naar een concreet voorbeeld kijken. In juni 2025 werd Birgit Donker, directeur van het Nederlands Fotomuseum, op non-actief gesteld omdat zij de RvT niet goed zou hebben geïnformeerd. Na een kortdurend intern onderzoek volgde definitief ontslag. Jullie beschrijven deze gang van zaken als een ‘potpourri’ met ‘een Raad van Toezicht die in zowat alles klungelt, paniekvoetbal speelt en grote schade berokkent aan de instelling, het publiek, de betrokken fotografen en de overheid’. Wat ging daar fout?

‘In alles ging het fout. Birgit Donker werd directeur-bestuurder van een organisatie die in een jarenlange neerwaartse spiraal zat. Het lukt haar en haar team wonderwel daar iets aan te doen. De RvT had Donker louter positief beoordeeld. Opeenvolgende jaarverslagen staan vol trotse woorden over het herstel en ook de visitatiecommissie van het Rijk zwaaide het Fotomuseum meermaals lof toe. Maar kort voor de verhuizing naar hun nieuwe locatie kreeg ze te maken met een fluistercampagne, ingezet door de oud-directeur en enkele oud-medewerkers. Daarop volgde een plotselinge machtsgreep van de RvT.’

Het was een persoonlijke afrekening?

‘Dat kun je wel stellen. Een nieuw bestuurslid, bekend van eerdere ongelukken in zijn carrière, speelde een negatieve rol. Het heeft er alle schijn van dat hij uit was op Donkers functie. Zijn rol werd vervolgens niet voldoende onderkend door de overige leden van de RvT. Maar dat was niet het enige. Ook de Volkskrant speelde een dubieuze rol. De primeurbelustheid van de krant resulteerde in een trial by media.2 De Raad voor Journalistiek heeft ze op de vingers getikt voor gebruik van anonieme verklaringen, onder andere van de geciteerde oud-directeur. De NRC, daarentegen, is met mensen in en rond de organisatie gaan praten, wat een ander beeld oplevert.3 Oud-medewerkers geven de voormalig directeur gelijk, maar veel nieuwe medewerkers hadden een heel andere opvatting.’

Waaruit blijkt volgens jou dat de RvT paniekvoetbal speelde?

‘Er is nooit een verklaring gekomen van deze RvT, behalve een brief en een persbericht dichtgetimmerd met juridische formuleringen. De personeelsvertegenwoordiging vroeg om een bezinningsperiode maar is genegeerd. Iedereen werd een spreekverbod opgelegd. Er is geen pauzeknop gebruikt, bemiddeling werd geweigerd. Onafhankelijk onderzoek werd afgeslagen, ondanks de vele tientallen collega’s en mensen uit het vak die erom vroegen. Wederhoor kwam er niet. Er was geen houden aan: een op hol geslagen Raad van Toezicht die geen controle op het eigen functioneren toeliet, maar die achter de schermen wel voor zichzelf en het behoud van hun groene vinkjes lobbyde.’

Dat roept de vraag op: wie controleert eigenlijk de toezichthouder?

‘Op dit moment niemand. Raden van Toezicht kunnen onbelemmerd hun gang gaan. Dat is het gevolg van een wetswijziging [Wet Bestuur en Toezicht Rechtspersonen, die inging op 1 juli 2021], waar niemand in de cultuursector op heeft gelet. Ook achteraf kun je weinig doen. Als je met minder dan 50 fte’s werkt, kan zelfs je OR niet naar de Ondernemingskamer stappen.’

Is het ook voor de culturele sector tijd om serieus na te gaan denken over een derde partij die het toezicht controleert?

‘Ik denk het wel. Concreet zijn we aan het onderzoeken hoe een geschillenhuis voor de cultuursector eruit kan zien. Een digitale structuur van waaruit bedreven rechters en mensen uit het vak worden ingeschakeld als er een onoverbrugbaar verschil van mening in de topstructuur dreigt. Direct betrokkenen, zoals bestuur, toezichthouders of werknemersvertegenwoordiging, krijgen dan een periode van bezinning, waarna men al dan niet akkoord gaat met het oordeel van de geschillencommissie. Culturele organisaties kunnen zich bij zo’n geschillenhuis aansluiten en samen jurisprudentie ontwikkelen over wat reëel is en wat niet.’

We zouden ook kunnen concluderen dat het raad-van-toezichtmodel topzwaar is voor kleine organisaties in de cultuursector. Is er wel een toekomst voor dat model?

‘Het getrapte raad-van-toezichtmodel komt uit de Angelsaksische traditie. Een Rijnlands model, waarin gezamenlijkheid en overleg centraal staat, zou beter bij de culturele sector passen. Maar ook daar is controle op het toezicht gewenst.’

Dus je zou eigenlijk het liefst van het RvT-model af willen?

‘Het liefst zou ik er helemaal mee ophouden, inderdaad. Er is in elke organisatie veel ervaring, goede wil en zelfreinigend vermogen. Er zijn informele leiders, projectleiders, controllers, zakelijk leiders en verstandige bestuurders. En vergeet niet: externe accountants die alles controleren. Dat liep tot midden jaren negentig voortreffelijk. De incidenten komen doorgaans niet voort uit wat er fout gaat in de organisatie, maar door wat er misloopt in het toezicht.’

Een andere casus die ik graag wil bespreken is het aanbod van Stichting Droom en Daad van een gift van 40 miljoen aan het Boijmans in ruil voor twee zetels in de RvT. Dat roept de vraag op: zijn zetels in een RvT te koop?

‘Natuurlijk niet.’

Maar hoe ga je dan om met private schenkers die dat wel denken?

‘Boijmans Van Beuningen is sinds zijn ontstaan in 1849 zowel publiek als privaat gesteund, daar is het museum mee groot geworden. Je kunt dat toelaten als er een duidelijke afspraak onder ligt die de onafhankelijkheid van de culturele instelling bewaakt. Dan kun je elk bedrag voor elk doel (..) goed gebruiken. Maar als de afspraken niet aan twee kanten duidelijk zijn, kun je er beter niet in stappen. Dan krijg je schimmige toestanden waarbij publiek
en privaat belang door elkaar gaan lopen. Kunst kan niet zonder private ondersteuning en de rollen die daarin worden gespeeld zijn nauwelijks te beïnvloeden. Maar ze kunnen wel in evenwicht worden gehouden. Daarvoor dienen afspraken, gewoontes en rechtspraak.’

Jullie kijken ook kritisch naar de rol van politici in dit evenwicht, die als grooste subsidiënt veel macht hebben. Moet dit beter worden gereguleerd?

‘Zeker. Politici zijn de olifant in de kamer zijn. Ze permitteren zich van alles maar zijn nergens aan gehouden. Het is bijvoorbeeld grotest dat een wethouder in Amstelveen in de vakantieperiode solitair kon besluiten om het Cobra Museum te sluiten. Ook als de politiek uiteindelijk toeziet op de toezichthouders, zou een bandbreedte moeten zijn waarbinnen politici zich bewegen. Een afspraak daarover kan worden vastgelegd in de Governance Code Cultuur.’

Dat brengt ons bij de code. Jullie whitepaper is een aanzet om de Governance Code Cultuur te verbeteren. We hebben de huidige code sinds 2019 en de naleving ervan is sinds 2020 verplicht gesteld door het Rijk. Maar heeft die code eigenlijk wel invloed op de praktijk?

‘Ik denk dat de code vrij weinig impact heeft. De meeste RvT’s werken niet volgens codes, maar op basis van ervaringen en gewoontes. Ik heb dus geen overdreven grote verwachtingen. Toch zie ik in dat het gebrek aan een goed functionerende set van afspraken, noem het een code, erger is dan het foutief hanteren en interpreteren ervan. Het kan een document zijn om op terug te vallen.’

Er komt nog een volgende versie van jullie rapport uit met meer concrete aanbevelingen. Wat kunnen we daarvan verwachten?

‘We zijn een toolkit aan het maken. Daar zit een profielomschrijving in voor een ideale RvT in. We kijken ook naar aanpassingen van wet- en regelgeving en reglementen op instellingsniveau. Die wetswijziging uit 2021 die het toezicht (vrijwel) onaantastbaar maakt moet natuurlijk buiten werking worden gesteld in culturele instellingen. En dus een geschillenhuis. Hopelijk gaan bestuurders in de sector goed nadenken over hun eigen rol en wat ze nodig hebben als problemen zich aandienen. We zijn ook heel benieuwd hoe de brancheverenigingen gaan reageren. Want de sector moet zelf in actie komen en kritisch blijven. Alleen zo kunnen we toewerken naar een gelijk speelveld.’